Por: Vikram David Amar
Las elecciones de noviembre de 2016 y sus repercusiones han generado mucho más interés –y con suerte, más conciencia- no solo de los derechos individuales, sino de las estructuras y los procesos constitucionales estadounidenses.
En ese sentido, uno de los temas más importantes que debate la gente en estos días es el federalismo: la relación de los estados y las localidades con el gobierno federal.
Las respuestas que han tenido diversas ciudades y estados ante el anuncio y las propuestas de políticas federales han sido fuertes y muchas veces, agresivas. Algunos ejemplos incluyen: el movimiento jurisdiccional de santuarios; medidas de varios estados para forzar a los candidatos presidenciales (incluido y, quizás sobre todo, al candidato Trump, si se postulara de nuevo) a divulgar sus declaraciones de impuestos como condición para tener acceso a las boletas electorales estatales; y la reciente carta que la presidenta de la Suprema Corte de Justicia de California, Tani Cantil-Sakauye, dirigió a las autoridades federales quejándose de lo que consideraba como agentes federales “rondando” los juzgados del estado para detener a individuos que violaran las leyes inmigratorias de Estados Unidos.
Un argumento legal importante que subyace a muchas de estas disputas federales-estatales es el de la no asistencia y la interferencia afirmativa. Interpretado correcta y estrictamente, la decisión de las jurisdicciones de santuario de negarse a prestar ciertos tipos de ayuda legal a las autoridades inmigratorias federales podría –como escribí en un artículo anterior- quedar muy bien amparada bajo el llamado principio anti-requerimiento reflejado en los casosNueva York vs. Estados Unidos y Printz vs. Estados Unidos, suponiendo que ambos sigan siendo válidos y suponiendo que se apliquen con todo su vigor en el marco de la imposición inmigratoria.
Pero incluso bajo la interpretación más amplia de Nueva York y Printz, las autoridades estatales y locales no tienen derecho de interferir con la aplicación inmigratoria federal; por ejemplo, protegiendo a individuos que son perseguidos por las autoridades federales, impidiendo que los funcionarios federales tengan acceso a dichos individuos, o proporcionando información falsa a los federales.
En el mismo tenor, si bien la jueza Cantil-Sakauye está en su derecho de quejarse de lo que considera un abuso federal (y actúa dentro la tradición de las salvaguardias políticas del federalismo), si los alguaciles de la corte del estado interfirieran o trataran de bloquear a los funcionarios federales en áreas públicas y en las inmediaciones de las instalaciones de los juzgados estatales, semejante acción por parte de los funcionarios estatales no estaría protegida y, de hecho, estaría en conflicto con la orden constitucional de que la ley federal (y la aplicación de las leyes federales permisibles) es Suprema y debe ser acatada por todos los funcionarios estatales.
Otro tema emergente que toca este límite entre la no participación permisible y la interferencia “impermisible” es el plan anunciado por el presidente Trump de levantar un muro en la frontera de Estados Unidos con México.
A lo largo del mes pasado, varias entidades estatales y locales empezaron a evaluar su poder para oponerse a semejante muro. Sin tomar en cuenta los costos y la factibilidad logística (por no hablar de la conveniencia) del proyecto presidencial, lo nuevo y notable es que varios cuerpos legislativos, estatales y locales, han propuesto o implementado legislaciones para “despojarse” de negocios implicados en la construcción de semejante muro en la frontera.
En marzo, Berkeley, California, se convirtió en la primera ciudad del país que adoptó dicha medida. La versión de Berkeley ordena a las autoridades locales a identificar a las empresas involucradas en pagos o la construcción del muro, y a dar por terminado cualquier contrato que la ciudad tenga con dichas entidades “tan pronto como resulte práctico”.
¿Qué pasará con ese decreto y otras legislaciones parecidas de nivel estatal o local cuando lleguen a los tribunales?
Igual que todas las interrogantes legales poco maduradas, la respuesta depende de varios factores. Pero supongamos que cualquier programa federal para proceder a la construcción de un muro recibe las autorizaciones necesarias del Congreso. Mi inclinación es que los gobiernos estatales y locales no podrán actuar contra entidades o individuos que ayuden al gobierno federal con su programa.
Límites a la discreción del gasto de los gobiernos estatales y locales
Por supuesto, es verdad que los gobiernos estatales y locales tienen un control enorme sobre sus administraciones fiscales. Los gobiernos estatales y locales tienen un margen de maniobra más amplio sobre sus gastos que sobre su poder regulador. Razón por la cual, cuando toman decisiones de contratación pública, pueden dar preferencia a ciertas empresas locales, si bien no pueden someter a empresas no locales a regulaciones discriminatorias.
(Por tanto, es obvio que una ciudad argumente que una empresa que hace negocios con los federales en el muro, o en cosas más generales, no puede hacer negocios en la ciudad, en vez decon la ciudad.)
Pero incluso en lo referente a la discreción del gasto (y dejando de lado cualquier tipo de amparo en la Primera Enmienda que pueda hacer un contratista federal que resulte discriminado por las autoridades estatales o locales, basadas en ese punto de vista), la Corte Suprema ha sugerido –claramente, en mi opinión- que los principios de supremacía federal invalidarían la autonomía local en este caso.
La prueba básica para saber si una acción estatal o local ha sido desplazada con el fundamento de la Cláusula de Supremacía, es determinar si existe algún conflicto real entre las leyes estatales y federales, o (y esto es de importancia crítica) si “en las circunstancias de [un] caso particular [la ley estatal cuestionada] se erige en un obstáculo para el cumplimiento y la ejecución de todos los propósitos y los objetivos del Congreso”.
Y “[lo] que [constituye] un obstáculo suficiente es una cuestión de juicio, que debe ser esclarecido examinando el estatuto federal en su totalidad, e identificando su propósito y los efectos previstos”.
Fue bajo esta prueba que, a principios de este siglo, una Corte Suprema falló de manera unánime enCrosby vs. Consejo Nacional de Relaciones Exteriores, derogando una legislación de Massachusetts que prohibía que el estado hiciera negocios con empresas que, a su vez, hacían negocios en Myanmar, como un presunto intento de presionar a Myanmar para que adoptara reformas en derechos humanos.
Según la Corte, el problema de la legislación era que, de hecho, dificultaba que el presidente, de conformidad con la autoridad otorgada por la Constitución y la promulgación del Congreso, negociara con Myanmar y diera a la nación una única voz. Y era cierto, pese a que, en ciertos aspectos y hablando en términos generales, Massachusetts, tiene amplia discreción para elegir socios comerciales.
Considero que el mismo análisis podría condenaría a la ley de Berkeley y legislaciones parecidas. De nueva cuenta, supongamos que el muro federal es algo para lo que el presidente ha recibido la autoridad legal del Congreso y/o la Constitución. Sin duda los esfuerzos de ciudades y estados para disuadir a personas y empresas de trabajar con el gobierno federal representaría un obstáculo significativo para el logro y la ejecución del propósito de erigir el muro. De hecho, una de las razones por las que Berkeley y otras jurisdicciones están considerando estas medidas es, justamente, para volver más difícil la construcción del muro; es decir, para dificultar el objetivo federal. Y en ese sentido, la ley de Berkeley parece más fácil de invalidar que la ley de Massachusetts; pues enCrosby, el estado al menos pudo argumentar que sus objetivos estaban alineados con los del gobierno federal.
En perspectiva, creo que este resultado hace que el federalismo tenga sentido. En el famoso caso del Banco de Estados Unidos McCulloch vs. Maryland, el juez John Marshall, al eliminar un impuesto que Maryland dirigió contra una entidad federal válida (el banco nacional) señaló que el “poder de gravar implica el poder para destruir”. Sin embargo, el poder para regular, emplear y proveer beneficios conlleva ese mismo poder.
Imagina que McCulloch hubiera implicado una legislación estatal prohibiendo que cualquier trabajador del banco nacional fuera elegible para asistir a escuelas públicas, fuera empleado por el gobierno estatal o local, o recibiera otros beneficios públicos en Maryland.
Por supuesto, Maryland no podía atacar al banco, indirectamente, arremetiendo contra sus empleados. Y si un estado no puede atacar a los empleados del gobierno federal, tampoco tiene la libertad de atacar a los contratistas, quienes, de hecho, son de por sí sustitutos de los empleados federales.
Esto nos deja con que la única base posible para la autoridad estatal, la cual estriba en la discreción de gasto. Pero como demuestra el casoCrosby, la discreción de gasto, aunque amplia, no es inmune a una investigación centrada en la supremacía que rebusque algún impedimento intencionado o probable contra los objetivos federales.
Cuando los gobiernos estatales y locales crean políticas que discriminan contra los contratistas federales, no solo se abstienen de brindar asistencia a los federales, sino que, de manera afirmativa, dificultan que los federales localicen a terceros para implementar programas nacionales.
En términos más generales, creo que, si hablamos de reforma electoral presidencial o de relaciones federación-estados, siempre tenemos que recordar que las reglas y las doctrinas que forjamos deben aplicarse por igual, independientemente de cuál sea el partido político o la ideología que tenga el control de la Casa Blanca.
Para que tenga integridad, la doctrina del federalismo debe tomar la supremacía federal con la misma seriedad cuando los federales pretenden (sabiamente o no) construir muros como cuando los derriban, por ejemplo, poniendo fin a la segregación racial o facilitando la igualdad matrimonial.