En 2014, se abrieron tiendas minoristas de venta
de marihuana en los estados de Colorado y Washington, donde cualquier persona
mayor de 21 años puede comprar una gran variedad de productos de marihuana: capullos,
productos de panadería, golosinas, bebidas, lociones, cigarrillos electrónicos embebidos
con soluciones de aceite de hachís, etcétera. Se espera que el año próximo se
abran tiendas similares en Oregón y Alaska.
Aunque la marihuana sigue siendo ilegal de
acuerdo con la ley federal de Estados Unidos, el gobierno de Obama ha decidido
no oponerse a estos esfuerzos.
En el extremo sur del hemisferio, Uruguay se
convirtió en el primer país en el mundo en eliminar su prohibición de la marihuana
a finales de 2013. Aunque la nueva ley permitirá que los usuarios cultiven su
propia hierba, formen cooperativas o adquieran marihuana en alguna farmacia participante,
las personas que deseen obtener marihuana legalmente deben elegir una de estas
opciones y registrarse con el gobierno
Asimismo, Colombia y Costa Rica han presentado proyectos de ley ante sus
respectivos congresos que harían excepciones en cuanto al uso médico de la marihuana.
En febrero, Jamaica aprobó una ley para legalizar la posesión personal y crear
un sistema regulador para proporcionar marihuana con fines médicos y
religiosos. En abril, el Comité de Salud del congreso chileno aprobó un
proyecto de ley para legalizar la producción doméstica de marihuana para propósitos
médicos y no médicos. El proyecto de ley ha pasado ahora a la Cámara Baja del
congreso chileno.
La legalización de la marihuana para fines no
médicos es especialmente polémica, y los defensores de ambos lados del debate
han tenido muchas discusiones. Por ejemplo, quienes tratan de legalizar la marihuana
esperan reducir el mercado negro y el índice de crímenes violentos que pueden
relacionarse con el comercio de la misma, dependiendo del país. También desean
que las organizaciones delictivas obtengan menos dinero y que éste vaya a las
arcas de los gobiernos mediante la tributación; sin embargo, el aspecto de los
ingresos ha sido mucho más un tema de discusión en Estados Unidos que en
Uruguay.
Los defensores de la legalización no quieren que
las personas sean arrestadas y encarceladas por usar marihuana, y suelen
afirmar que esto hace más mal que bien y que es un uso ineficiente de los
recursos de la justicia penal.
Por último, muchos defensores argumentan que es
hipócrita permitir el consumo de alcohol pero no el de marihuana.
A quienes están del otro bando del debate les
preocupa que la legalización incremente el consumo de marihuana, especialmente
entre los jóvenes, debido a que habrá una mayor disponibilidad, un menor estigma,
precios más bajos y mercadotecnia (cuando esté permitida).
La marihuana no es una sustancia inofensiva, y
su consumo se correlaciona con resultados adversos (por ejemplo, altos índices
de deserción escolar, trastornos de salud mental); sin embargo, suele ser difícil
probar que el uso de la marihuana provoque esos resultados. Por otro lado,
existen pruebas causales claras que vinculan el uso de marihuana con el índice
de accidentes, el deterioro cognitivo durante la intoxicación y la presencia de
ataques de ansiedad y de pánico que, en ocasiones, provoquen que el usuario se
ha llevado a la sala de emergencia.
Las personas que usan consuetudinariamente
grandes cantidades corren el riesgo de volverse dependientes y de padecer bronquitis.
También existen pruebas fehacientes que relacionan el uso de grandes cantidades
de marihuana con síntomas psicóticos, enfermedad cardiovascular y cáncer
testicular.
Sabemos muy poco sobre las consecuencias de
salud del uso de los productos de marihuana que proliferan en los lugares en los
que ha sido legalizada.
Debido a que ninguna jurisdicción había
eliminado la prohibición y legalizado la producción de marihuana antes de estos
experimentos (ni siquiera en los Países Bajos se había llegado tan lejos), es
difícil proyectar las consecuencias. Más aún, la legalización no es una
elección binaria; es necesario tomar varias decisiones que, en última
instancia, definirán si la legalización de la marihuana termina siendo positiva
o negativa para la sociedad.
Con base en las ideas obtenidas en una serie de
colaboraciones de investigación y a través de la consulta con distintas entidades
gubernamentales, he identificado 10 decisiones importantes que enfrentan las jurisdicciones
que han legalizado el uso de la marihuana. De manera conveniente, todas
empiezan con la letra “P.”
Las
10 P
1. Producción.
La prohibición aumenta drásticamente los gastos
de producción y distribución de productos agrícolas. Los gastos se incrementan porque
los proveedores tienen que ser compensados por el riesgo a ser arrestados,
encarcelados, robados y, en ocasiones, a sufrir violencia. También hay
ineficiencias relacionadas con el hecho de tener que trabajar de manera
encubierta en espacios relativamente pequeños.
Las jurisdicciones que estudian alternativas a
la prohibición deben decidir el número de productores (por ejemplo., ¿permitir
tres instalaciones o 300?), la cantidad de producción permitida y el sitio donde
puede ser producida (en interiores o exteriores). También deben decidir los
tipos de productos que se pueden vender en el mercado.
2. Provecho económico.
Las investigaciones indican que aproximadamente 80
por ciento de los gastos en marihuana en Estados Unidos los realizan 20 por
ciento de los usuarios. Se trata de los usuarios frecuentes que afirman usar
marihuana a diario o casi a diario.
Si una empresa que maximice sus ingresos desea
ganar mucho dinero en el mercado de la marihuana, deberá centrarse en general y
mantener muchos usuarios frecuentes. También hay preocupaciones de que una
industria con fines lucrativos y sus cabilderos luchen contra la reglamentación
y la tributación.
Por ello, es necesario pensar muy bien si la
marihuana deberá ser distribuida por empresas que maximicen sus ganancias.
Además de la producción doméstica y las cooperativas, otras alternativas son limitar
el mercado a organizaciones sin fines de lucro o “corporaciones de
beneficios públicos”, que generalmente se centran en una triple línea de
resultados: las personas, el planeta y las ganancias.
Las jurisdicciones también podrían limitar el
suministro a un monopolio estatal, aunque esa alternativa no recibe mucha
atención en Estados Unidos debido a la prohibición federal de la marihuana.
3. Promoción.
Si una jurisdicción piensa admitir las ventas de
marihuana, necesitará determinar si permite la publicidad. Uruguay prohibió la
mercadotecnia de la marihuana, y otras jurisdicciones tienen esta alternativa;
este no es el caso en Estados Unidos. Aunque los reguladores de Colorado y
Washington han intentado limitar la publicidad, no pueden prohibirla porque
ello sería incongruente con la doctrina de “Libertad de expresión comercial”
de Estados Unidos.
Como señala Jonathan Caulkins, mi frecuente colaborador,
en un ensayo publicado en The Washington Monthly, “La mayoría de las restricciones
a la publicidad de alcohol y tabaco provienen de restricciones voluntarias, acuerdos
negociados y demandas judiciales, no de la legislación, lo cual ayuda a
explicar por qué son tan débiles.”
4. Prevención.
Las jurisdicciones que legalicen la marihuana también
tendrán que determinar si habrán de asignar recursos a los esfuerzos de
prevención (especialmente para la juventud), y si es así, si planean modificar
la transmisión de mensajes de una manera que refleje el nuevo entorno legal.
También está el tema del momento elegido para la
legalización. Muchos defensores de ésta argumentan que las recaudaciones
tributarias provenientes de la marihuana legal se pueden utilizar para financiar
la prevención, pero las jurisdicciones deben determinar si desean desarrollar e
implementar estos esfuerzos de prevención antes de que la marihuana legal
llegue a las calles.
Las ideas sobre la prevención no deben limitarse
a programas en las escuelas o en campañas de contramarketing. Es necesario tener
en cuenta las reglamentaciones que puedan prevenir el acceso a la marihuana,
como los límites a la densidad de venta al por menor y los horarios de
funcionamiento de las tiendas.
5. Policía y aplicación de la ley.
La legalización de la marihuana no eliminará las
interacciones de la policía relacionadas con la marihuana. En Colorado y
Washington, es ilegal consumir marihuana en público, y la posesión sigue siendo
ilegal para las personas de menos de 21 años, un grupo que constituye 20 a 25
por ciento de todo el mercado de Estados Unidos.
Los departamentos de policía y los organismos
reguladores deberán determinar cuánto tiempo y esfuerzo desean dedicar a la
aplicación de estas leyes, así como a realizar inspecciones y operaciones
menores de incursión.
Quizás una decisión aún más importante será qué
hacer con respecto al mercado negro existente. Se espera que una industria
legalizada elimine gran parte del mercado negro, pero esto puede tomar tiempo.
Durante esta transición, los estados podrían perder importantes cantidades de
dinero en honorarios e impuestos; sin embargo, el hecho de arrestar a los productores
ilícitos y juzgar estos casos conlleva sus propios gastos.
Por lo tanto, las jurisdicciones deberán determinar
qué tan agresivas desean ser al tomar medidas enérgicas contra los productores y
distribuidores ilícitos, especialmente si hay una industria de exportación bien
establecida.
6. Penalizaciones.
Estrechamente relacionado con el trabajo
policiaco y la aplicación de la ley está el hecho de decidir cómo sancionar a
aquellos que violen las leyes relacionadas con la marihuana. ¿Será un delito
que los menores posean marihuana, o sólo será una falta civil sancionada con
una multa? ¿Qué hay de aquellos que proporcionen marihuana a menores?
También es necesario decidir cómo serán
castigadas las violaciones de producción cometidas por las personas autorizadas
para vender marihuana legalmente. ¿Las penalizaciones se limitarán a multas
progresivas y a la posibilidad de la revocación de la licencia, o las empresas
que producen marihuana de manera ilegal enfrentarán cargos penales?
7. Potencia.
Existen docenas de cannabinoides en la planta de
cannabis, pero el tetrahidrocannabidinol (THC) es el compuesto químico que
recibe más atención. El THC es lo que hace que los usuarios se intoxican y
puede aumentar la probabilidad de sufrir ataques de pánico o de ansiedad.
La cantidad promedio de THC en las hojas de
marihuana consumidas ha aumentado con el tiempo (aunque tal aumento suele
exagerarse a menudo), y actualmente, el THC se extrae de la planta para
producir aceites, ceras y otros productos que pueden ser muy potentes.
Las jurisdicciones que consideran la posibilidad
de establecer un mercado médico legal para la marihuana deberán determinar si
habrán de imitar la cantidad de THC en los productos que se pongan a la venta.
Ni Colorado ni Washington limitan las concentraciones de THC, pero los
holandeses continúan analizando si deben limitar a 15 por ciento la
concentración de THC de la marihuana que se vende en sus cafeterías.
Desde luego, es necesario tener en cuenta otros
cannabinoides, entre ellos, el cannabidiol (CBD), que ha recibido cada vez más
atención por parte de la comunidad científica. Algunos investigadores creen que
el CBD puede compensar algunos de los efectos psicoactivos del THC, y
actualmente se realizan ensayos clínicos para determinar si un extracto alto en
CBD se puede utilizar para tratar a los niños que sufren convulsiones
intratables.
8. Pureza.
También es necesario decidir si se debe
supervisar y limitar los niveles de moho, pesticidas y otros contaminantes
relacionados con la producción agrícola de marihuana. Otra decisión importante
es si se debe permitir la venta de productos de marihuana infundidos con alcohol
o nicotina.
9. Precio.
No es posible exagerar la función del precio: éste
da forma a lo que le ocurre al mercado negro, a los ingresos gubernamentales y,
quizás de manera más importante, al consumo. En varios estudios realizados por
economistas se ha descubierto que cuando disminuye el precio de marihuana, la
incidencia del uso de la misma aumenta. Mientras que los precios de la marihuana
se describen generalmente en términos de gramos u onzas, lo que importa en gran
parte es el precio por unidad de intoxicación o THC.
Dado que se espera que la legalización disminuya
los costos de producción y distribución, especialmente si hay varias empresas con
fines lucrativos que compiten unas contra otras, las jurisdicciones deben tener
en cuenta todas las herramientas que poseen para influir en el precio al por
menor.
Los derechos de licencia y las reglamentaciones
podrían añadir costos que serán traspasados a los consumidores, pero la mayor
herramienta es la tributación. Sin embargo, si el impuesto es demasiado alto,
podría hacer que las operaciones realizadas en el mercado negro aumenten.
Nadie sabe cuál es la mejor manera de gravar la marihuana,
y ninguna de las opciones es perfecta. Colorado y Washington gravan la
marihuana como una función de su valor, mientras que Alaska y Oregón planean
gravarla como una función de su peso.
Los analistas ofrecen otra alternativa para
gravar la marihuana: como una función de su poder para intoxicar (por ejemplo,
según la cantidad de THC o de alguna combinación de cannabinoides), pero esto
requerirá más trabajo por adelantado y aún no aparece como una opción en las
papeletas de iniciativas.
Las decisiones sobre las bases impositivas y los
niveles de tributación son sumamente importantes, y no hay ninguna razón para
creer que la estructura fiscal elegida en los primeros años será la óptima
cuando el mercado madure. Las
jurisdicciones inteligentes dejarán sus opciones abiertas con respecto a la
tributación.
10. Permanencia.
Quienes diseñan regímenes de legalización
deberán tomar decisiones sobre la cantidad de flexibilidad que habrá de
incorporarse en el sistema. Esto no sólo es
muy importante para la tributación, sino también para las reglamentaciones.
Tenemos mucho que aprender sobre los cannabinoides
y los nuevos productos de marihuana, y debe haber mecanismos que incluyan la
nueva información en estos regímenes. Una alternativa sería crear una Comisión
Independiente encargada de manejar estas decisiones.
Dado que no sabemos cómo se desarrollará la
legalización de la marihuana, las jurisdicciones deben considerar la posibilidad
de establecer previsiones que les permitirían cambiar el curso sin empantanarse
en un régimen especial. El estado de Illinois incorporó tal previsión en su ley
sobre usos médicos de la marihuana, promulgada en 2013: si el estado no renueva
o crea una nueva ley al final de 2017, el programa dejará de existir.
En conclusión
En relación con la legalización de la marihuana,
estamos en aguas inexploradas. Hay mucho que
aprender a partir de lo que ocurre con los primeros estados que han adoptado la
legalización: Colorado y Washington, pero su enfoque comercial con fines
lucrativos es sólo una alternativa para relajar la prohibición de la marihuana.
El modelo de producción doméstica de Washington, D.C., y las colectividades que
se están implementado en Uruguay destacan algunos de los otros enfoques no
comerciales.
Aunque estas 10 P no son las únicas elecciones que
deben enfrentar las jurisdicciones teniendo en cuenta los cambios en la
política relacionada con la marihuana, en ellas se abarcan muchas de las
decisiones más importantes que determinarán si es una buena idea eliminar la prohibición.
Mi esperanza es que sirvan como material de debate y como una idea general para
las jurisdicciones que buscan orientación si deciden legalizar el uso de la
marihuana.
Beau Kilmer es codirector del Centro de
Investigación de Política Sobre Drogas RAND. La segunda edición del libro Marijuana
Legalization (Legalización de la marihuana), del
cual es coautor, está programada para publicarse el próximo año por la Oxford
University Press. Este comentario apareció originalmente en Berkeley Review of Latin American Studies el 22 de junio de
2015 y posteriormente en el sitio de RAND.